Przekształcenia SPZOZ-ów: Kiedy samorząd nie ma przewagi kapitałowej

Autor: Mec. Agnieszka Michalska, Kancelaria Prawna Krassowski • • 10 grudnia 2009 14:55

Impulsem do przekształceń w zakresie formy prawnej podmiotów prowadzących zakłady opieki zdrowotnej miał być rządowy program "Ratujemy polskie szpitale" (tzw. plan B). Program pod nazwą "Wsparcie jednostek samorządu terytorialnego w działaniach stabilizujących system ochrony zdrowia" z 27 kwietnia 2009 r., piętnując słabość i nieefektywność obecnej formy prawnej większości polskich szpitali, wskazuje formę spółki kapitałowej jako remedium na niedogodności, jakie niesie za sobą struktura i charakter samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej.

Swoista "prywatyzacja" SPZOZ-ów ma pozwolić na poprawę organizacji i efektywniejsze zarządzanie zakładami opieki zdrowotnej, a w rezultacie wzrost przychodów przy jednoczesnym zmniejszeniu kosztów ich funkcjonowania.
Celem niniejszego artykułu jest wzbudzenie zainteresowania prawnymi możliwościami zachowania realnego wpływu na funkcjonowanie niepublicznego ZOZ-u przez jednostkę samorządu terytorialnego, pomimo braku przewagi kapitałowej. Przytoczono ogólną charakterystykę instrumentów i rozwiązań prawnych, pokazując zarys możliwości w zakresie regulacji. Zastosowanie poszczególnych rozwiązań i ich właściwa kompozycja zależy w szczególności od celów, które zostaną wyznaczone komercjalizowanym podmiotom, uczestników procesu oraz konkretnej sytuacji, w której znalazł się zakład opieki zdrowotnej.

Prywatyzacja tylko z nazwy

Mając na względzie aktualny stan prawny, termin "prywatyzacja" w odniesieniu do SPZOZ-u stanowi rezultat pewnego uproszczenia. Obowiązujące przepisy - wobec weta prezydenckiego w stosunku do tzw. ustawy wprowadzającej - nie zawierają prawnych podstaw prywatyzacji. Obecnie obowiązująca Ustawa z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej umożliwia zmianę formy prawnej prowadzonej działalności poprzez likwidację istniejącego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej i utworzenie nowego podmiotu (spółki), podlegającego wpisowi do rejestru ZOZ-ów.
Proces komercjalizacji SPZOZ-u, obejmujący m.in. utworzenie spółki prawa handlowego i wyposażenie jej w niezbędny majątek, pracowników czy kontrakt z NFZ, stanowi niewątpliwie znaczne wyzwanie dla organu założycielskiego, jak i samego komercjalizowanego podmiotu. Nie zgłębiając poszczególnych etapów, wymogów i przebiegu procesu, można wskazać, iż "produktem" procesu jest niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, podlegający regułom komercyjnym, którego funkcjonowanie i rozwój wymaga znacznych nakładów finansowych.

Ryzyko utraty kontroli?

Odpowiedzią na potrzeby kapitałowe niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej, związane choćby z modernizacją infrastruktury czy rozwojem placówek, może być inwestor, gotowy na dokapitalizowanie przedsięwzięć jednostek samorządu terytorialnego. Wybór inwestora jako sposobu na "dokapitalizowanie" wiąże się z koniecznością ustalenia jego miejsca w strukturze korporacyjnej zakładu opieki zdrowotnej.
Należy wskazać, iż przepisy nie zawierają ograniczeń w zbywaniu udziałów (akcji) w niepublicznym zakładzie opieki zdrowotnej i nie nakazują organowi założycielskiemu utrzymywania pakietu kontrolnego w utworzonej przez siebie spółce. Właściciel spółki może sprzedać część lub całość swoich udziałów (akcji) w NZOZ-ie, uzyskując w rezultacie partnera w przedsięwzięciu.
W licznych dyskusjach dotyczących zmian w zakresie sposobu świadczenia usług zdrowotnych podnoszony jest argument utraty kontroli przez podmiot założycielski nad spółką będącą niepublicznym zakładem opieki zdrowotnej. Jako głos przeciw "prywatyzacji" SPZOZ-ów powoływane są scenariusze przedstawiające spółkę rządzoną przez inwestora, nastawioną wyłącznie na zysk, pomijającą w swojej ofercie pacjentów niezamożnych czy cierpiących na "nierentowne" schorzenia.
O ile udział jednostki samorządu terytorialnego w prowadzeniu NZOZ-u jest gwarantem pewnego status quo szpitala i nie wchodząc w prawne dywagacje dotyczące możliwości realizacji zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia przez niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, tj. podmioty powołane przez jednostki samorządu terytorialnego (patrz: wyrok NSA z 10 marca 2009 r. II OSK 1623/08), należy wskazać na prawne instrumenty pozwalające na zachowanie przez organ założycielski realnego wpływu na sposób i styl prowadzenia działalności przez szpital, pomimo "przystąpienia" przez inwestora do spółki czy przy braku większości kapitałowej w spółce.
Decyzja o dopuszczeniu do spółki osoby trzeciej jest niewątpliwie decy-zją strategiczną i wymaga starannego przygotowania oraz przemyślenia ze strony wszystkich partnerów nowego przedsięwzięcia. Jasne określenie celu i oczekiwań co do przystąpienia inwestora do spółki powinno się odbyć na początku całego procesu inwestycyjnego. Określenie zarówno wspólnych płaszczyzn, jak również możliwych rozbieżności pozwoli na dostosowanie struktury transakcji do oczekiwań wszystkich zainteresowanych stron.

Umowa inwestycyjna

Istotnym elementem pomagającym zabezpieczyć funkcjonowanie nowego podmiotu powinna być umowa inwestycyjna, określająca wzajemne prawa i obowiązki inwestora i organu założycielskiego w zakresie wspólnego przedsięwzięcia. Wprawdzie zawarcie takiej umowy nie wynika z przepisów mających zastosowanie do komercjalizacji SPZOZ-u, lecz jest wysoce rekomendowane.
Umowa inwestycyjna, obok statutu czy umowy spółki, powinna być podstawowym dokumentem określającym prawa i obowiązki inwestora i organu założycielskiego oraz regulować wzajemne relacje potencjalnych wspólników na poziomie zarówno korporacyjnym, jak i biznesowym.
Wybór rozwiązań prawnych co do zasad współpracy partnerów i sposób przełożenia ich na język umowy wydaje się być nieograniczony. Tytułem przy-kładu można wskazać takie płaszczyzny regulacji, jak:
r zasady przystąpienia inwestora do wspólnego przedsięwzięcia z organem założycielskim (pakiety obejmowanych udziałów czy akcji, przedmiot i termin wniesienia wkładów czy planowane podwyższenia kapitału zakładowego spółki) r sposób uczestnictwa w spółce (w tym dopuszczalność i zasady rozporzą-dzania udziałami (akcjami) przez wspólników) r sposób prowadzenia działalności przez
spółkę po przystąpieniu inwestora r szczegółowe określenie warunków "w y j ścia" inwestora ze spółki oraz możliwości dopuszczania nowych wspólników do uczestnictwa w przed-sięwzięciu r zastrzeżenie prawa pierwokupu w odniesieniu do akcji (udziałów) dla organu założycielskiego. Ponadto umowa winna przewidy-wać określone zobowiązania inwestora w odniesieniu do np. poniesienia na-kładów inwestycyjnych na rozwój szpitala, kierunków rozwoju placówki, czy zobowiązanie do utrzymania uzgodnionego profilu działalności, zakresu świadczonych usług czy struktury zatrudnienia.
W celu wzmocnienia zobowiązań kontraktowych inwestora warto sięgnąć po postanowienia wprowadzające kary umowne czy świadczenia gwarancyjne inwestora za niedotrzymanie parametrów umowy.
Niewątpliwie część rozwiązań objętych postanowieniami umowy inwestycyjnej dla swojej skuteczności wobec osób trzecich wymaga "przełożenia" do dokumentów korporacyjnych spółki (np. ograniczenia co do zbywalności udziałów czy akcji, zgodnie z art. 182 czy 337 Kodeksu spółek handlowych - Ustawa z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych).

Ład korporacyjny

Zachowanie kontroli czy realnego wpły-wu na działalność spółki dla organu założycielskiego, pomimo braku przewagi kapitałowej w spółce, może być zagwarantowane poprzez wprowadzenie odpowiednich postanowień do umowy spółki (statutu) w zakresie tzw. corpo-rate governance spółki. Kodeks spółek handlowych daje szereg instrumentów pozwalających na utrzymanie wpływu na działalność i funkcjonowanie spółki przez jednego z wspólników.
Istotnym elementem z punktu widzenia kontroli nad działalnością szpitala (w tym zakresem świadczeń czy zasad świadczenia usług medycznych) jest wpływ na skład i funkcjonowanie zarządu spółki. Umowa spółki (statutu) przewidywać może uprawnienia osobiste dla organu założycielskiego uprawniające organ założycielski do powoływania i odwoływania członków zarządu. Celem zapewnienia funkcjonowania zarządu w sposób pozostający pod kontrolą organu założycielskiego możliwe jest takie określenie zasad reprezentacji zarządu, które skutkować będzie koniecznością współdziałania członków zarządu powoływanych przez różne grupy wspólników, w naszym przypadku członka powołanego przez organ założycielski z członkiem zarządu powoływanym przez inwestora.
Dodatkowym "zabezpieczeniem" działania spółki może być określenie istotnych kwestii z punktu widzenia funkcjonowania spółki (np. tworzenie i likwidacja oddziałów szpitalnych, zaciąganie zobowiązań) i uzależnienie ich skuteczności od uzyskania przez zarząd zgody np. rady nadzorczej spółki czy wyposażenie organu założyciel-skiego w prawo weta w stosunku do uchwał dotyczących istotnych kwestii, z określoną procedurą postępowania w przypadku weta.
Godne rozważenia jest powołanie (w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością) rady nadzorczej i wyposażenie tego organu w kompetencje nadzorcze.

Uprzywilejowanie prawa głosu

Kodeks spółek handlowych wskazuje na możliwość uprzywilejowania prawa głosu: do trzech głosów na udział - art. 174 § 4 Kodeksu spółek handlowych, do dwóch głosów na akcję (z wyłączeniem spółek publicznych) - art. 352 Kodeksu spółek handlowych. Uprzywilejowanie udziałów/ akcji organu założycielskiego wzmocni jego pozycję na forum wspólników przy podejmowaniu uchwał pozostających w gestii tego organu.

Mec. Agnieszka Michalska

Kancelaria Prawna Krassowski

Podaj imię Wpisz komentarz
Dodając komentarz, oświadczasz, że akceptujesz regulamin forum