Płać, komercjalizuj, likwiduj albo nic nie rób...

Autor: Wojciech Włodarski • • 28 maja 2013 09:58

Dla samorządów nastał gorący czas. Działają bowiem pod presją art. 59 ustawy o działalności leczniczej, a oczekuje się od nich, że w końcu zrobią "coś" konstruktywnego ze swoimi nierentownymi SPZOZ-ami.

Płać, komercjalizuj, likwiduj albo nic nie rób...
Co prawda, prawodawca jest przekonany o tym, że tym razem nie pozostawił lokalnym politykom zbyt dużego pola manewru. Może się jednak okazać, że do tzw. porządku prawnego wprowadzono przepis z dziurą tak dużą, że pozwoli ona bezkarnie uciec organowi tworzącemu podmiot leczniczy przed konsekwencjami ujemnego wyniku finansowego wygenerowanego w roku 2012.

 

Zapomniano o sankcji

Wydaje się, że w intencji wyznawców wyższości spółek nad innymi formami funkcjonowania szpitali, nowa regulacja miała szybko i ostatecznie zakończyć wieloletnią męczarnią kolejnych ministrów z mitycznym SPZOZ-em - rzekomo wylęgarnią długów i wszelkiej patologii zarządczej.

Nie miejsce to i czas na dogmatyczne rozważania, czy wiara w zbawczą moc spółek nie okaże się bałwochwalcza; zweryfikują to: czas, wyniki finansowe i informacje z rejestrów sądowych.

Przechodząc do istoty sprawy, przypomnijmy, że według nowego modelu regulacji rynku zdrowotnego - zorientowanego na wprowadzenie działalności leczniczej pod reżim odpowiedzialności i prawa gospodarczego - w przypadku niepokrycia straty SPZOZ-u przez podmiot tworzący, rozpocznie się proces komercjalizacji lub też zacznie się, zakończona najpóźniej na koniec czerwca 2014 r., likwidacja.

Czy jednak na pewno? Ustawodawca, tworząc nową regulację, "zapomniał" zaopatrzyć ją w sankcję.

Tak ukształtowany przepis art. 59 ustawy o działalności leczniczej (lex imperfekta) stanowić może w pewnych sytuacjach o mniejszej niż zakładano skuteczności procesu wymuszonych dopłat, przekształceń lub likwidacji, a w konsekwencji rodzić rozmaite komplikacje natury prawnej i organizacyjnej.

Dwa scenariusze

Jak zatem antycypować taki stan rzeczy? W świetle art. 59 omawianej ustawy, rozważyć można przynajmniej dwa hipotetyczne, negatywne stany: Stan bezczynności organów, oparty choćby na przesłankach finansowych (brak środków budżetowych), a skutkujący niepokryciem straty lub niedokonaniem przekształcenia ze względu na brak możliwości zapewnienia spółce wskaźnika zadłużenia na poziomie dyspozycji płynącej z art. 72 ustawy, albo też niezlikwidowaniem zakładu z braku możliwości finansowych i braku woli politycznej.

Postawa taka budzić może pewien niesmak, ale jeśli skutkiem takiego powiatowego zaniechania będzie dalsze istnienie szpitala, a dodatkowo zaoszczędzone zostanią pieniądze na szkoły, muzeum czy remont drogi, to wydaje się, że u wyborców spotka się to z akceptacją, a być może nawet z premią wyborczą.

Stan nieprzyjęcia przez organ stanowiący uchwały w trybie art. 59 ust. 4 ustawy. O ile stan bezczynności organów nawet w dobrej intencji (oszczędności budżetowe i utrzymanie działalności leczniczej) może u legalistów budzić pewne zażenowanie, to brak odpowiedniej większości dla bądź co bądź kontrowersyjnego aktu prawnego, jest już tylko czystą polityką.

Przy czym konflikt polityczny w radzie może być prawdziwy - zwolennicy SPZOZ-u kontra spółka kapitałowa (chęć dekompozycji ośrodka władzy), ale może być też wyreżyserowaną grą na czas (odłożenie decyzji po wyborach samorządowych) i/lub ochroną budżetu.

Doświadczenie uczy, że samorządowa polityka rządzi się swoimi prawami, a gry interesów, podziały, jak i współpraca ponad podziałami, nie muszą mieć wcale charakteru partyjnego.

Przedsmak tego, że komercjalizację można próbować rozgrywać na polu walki politycznej - skrzydła, frakcje, grupy "geograficzne" (stare woj. gorzowskie v. zielonogórskie) - można już było doświadczyć w województwie lubuskim. Prawdopodobieństwo powyższego stanu zwiększa koincydencja w roku 2014 decyzji zarządczych i wyborów samorządowych, a dodatkowym czynnikiem skłaniającym do gry na czas będzie brak środków finansowych na przekształcenia w roku 2014.

Polskie doświadczenie pozwala mieć nadzieję, że w obliczu porażki programu w roku 2013, rząd może jednak "sypnąć groszem".

Abstrahując od przyczyn

takiego czy innego zachowania organów, począwszy od tych natury finansowej, skończywszy na politycznych - stan, który analizujemy w tym materiale, może wystąpić. Na pytanie, czy powyższe casusy stoją w sprzeczności z duchem i literą prawa, odpowiedź jest w zasadzie twierdząca. Czy jednak istnieją skuteczne środki przymusu prawnego do wyegzekwowania dyrektyw płynących z art. 59? Tu już są same wątpliwości.

W przypadku konieczności podjęcia czynności korygujących i nadzorczych nad działaniem organów samorządowych intuicyjnie następuje przekierowanie naszych oczekiwań na obszar kompetencji wojewody.

Analizie powinny zatem podlegać ewentualne uprawnienia wojewody.

Casus bezczynności organu w związku z art. 59, biorąc pod uwagę jego jednorazowość (jeden przepis jednej ustawy), raczej nie kwalifikuje się do uznania go jako stanu powtarzającego się naruszania ustaw, co skutkować mogłoby krokami zmierzającymi do rozwiązania, na wniosek wojewody, organu wykonawczego.

Zresztą wzywając organ stanowiący, wojewoda napotkałby na zasadniczy problem - czy jego wezwanie miałoby mieć charakter ogólny do podjęcia jakichś działań w trybie art. 59, czy też precyzyjnie wskazywałoby na konieczność podjęcia jednego z trzech dopuszczonych w art.

59 rozwiązań. Ale jak uzasadniłby ten, a nie inny wybór? Wątpliwa zatem jest skuteczność tych działań.

Na pytanie, czy w obecnym stanie prawnym można wywieść uprawnianie wojewody do aktu nadzorczego, odpowiedź jest negatywna. Wojewoda nie dysponuje kompetencją generalną, nie może więc dokonać wykładni rozszerzającej swe władztwo, tym samym nie może wkroczyć czynnie na obszar, który nie jest mu w ustawie explicite wskazany. Istnieje oczywiście ustawowa możliwość skorygowania przepisu art. 59 - analogicznie jak uczynił to ustawodawca w przepisach tzw. ustawy śmieciowej - przewidziano bowiem w tym obszarze ryzyko pasywności samorządu i na tę okoliczność wojewoda otrzymał kompetencję wydania aktu zastępczego, mającego nawet walor prawa lokalnego.

Założenie, że w znowelizowanym w przyszłości przepisie usankcjonowanoby władztwo wojewody, otwiera kolejną, być może jeszcze ciekawszą sferę spekulacji. O ile w obowiązującym stanie prawnym wojewoda może i musi, choćby nieskutecznie, wzywać do legalnych postaw i działań, nie wkraczając jednak w kompetencje samorządu, o tyle w przypadku władczego rozstrzygnięcia w trybie aktu nadzorczego, w związku ze znowelizowanym w przyszłości art.

59 ustawy o działalności leczniczej, wojewoda musiałby jednak dokonać bardzo konkretnego wyboru jednej z trzech dróg postępowania.

Wątpliwości budzi każde rozstrzygnięcie

Wydaje się, że najbezpieczniejsze byłoby nakazanie pokrycia straty, bowiem w przypadku decyzji o przekształceniu lub likwidacji, chyba trudno byłoby obronić ten akt przed sądami administracyjnymi. Oczywiście, rozstrzygnięcie o pokryciu straty również narażone jest na zaskarżenie i poddane sądowej kontroli.

Wątpliwości i protesty samorządowców budzić może zatem każde rozstrzygnięcie - każde bowiem rodzi niekorzystne dla samorządu skutki finansowe, prawne, organizacyjne i polityczne.

Na osobną uwagę zasługuje również stan prawny SPZOZ-u nieprzekształconego, niezlikwidowanego, ale uwikłanego w postępowanie sądowe w kwestii pokrycia jego straty, w tym zwłaszcza jego relacje z otoczeniem, np.NFZ.

Kończąc i nie rozstrzygając ostatecznie o skutkach niewypełnienia dyspozycji przepisu art. 59 ustawy o działalności leczniczej, trzeba twierdzić, że przynajmniej na gruncie rozważań teoretycznych problem istnieje. Pytanie, czy dostrzegają go m.in. kreatorzy systemu oraz wojewodowie.

Podaj imię Wpisz komentarz
Dodając komentarz, oświadczasz, że akceptujesz regulamin forum