Partnerstwo publiczno-prywatne nad Wisłą: więcej niż łyżka dziegciu

Autor: Piotr Stefaniak • • 08 kwietnia 2009 09:20

Obowiązuje nowa Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym

Wiele samorządów czeka, jakie będą losy pierwszej umowy partnerstwa publiczno-prywatnego w sektorze ochrony zdrowia. Ale czy później na pewno rozpruje się worek kontraktów? Takiej pewności nie ma. Żadna rewolucja - nawet rozpoczęta przypadkowym wystrzałem z działka okrętowego - nie wybucha, zanim nie dojrzeje do tego sytuacja...

Przekonał się o tym zarząd Falck Medycyna, próbując latem 2005 roku w oparciu o uchwaloną właśnie Ustawę o partnerstwie publiczno-prywatnym (PPP) podpisać umowę na dokończenie wlekącej się od lat budowy szpitala w Słupsku, a następnie zarządzania nim.

Nic z tego nie wyszło, no bo nie dojrzały warunki, nie tylko po stronie związków zawodowych i lokalnego samorządu.

Przymus ekonomiczny

Zdaniem Moniki Duszyńskiej, adwokat w Kancelarii Wierzbowski Eversheds, kamieniem, który uruchomi lawinę i może pogrzebać finansowo niektóre samorządy, jest konieczność dostosowania szpitali do końca 2012 roku do unijnych wymogów sanitarnych.

- Te nowe, bardzo duże wydatki wymuszą szukanie niestandardowych rozwiązań, gdyż może im sprostać właśnie kapitał prywatny - ocenia mec. Duszyńska.

Podobnie sprawy widzi Andrzej Sokołowski, prezes Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Szpitali Niepublicznych.

Według niego, w bardzo wielu przypadkach prościej i taniej zbudować nowy szpital w innym miejscu, niż go remontować. Ot, choćby taki, jak przekształcony w NZOZ szpital w Pucku, mający mury i wygodę zamku krzyżackiego. Samorząd powołał nawet trzyosobową radę nadzorczą, w tym z udziałem prezesa OSSN, ale gdy usłyszał taką opinię, stwierdził po miesiącu rozważań: to my się jeszcze zastanowimy. Decyzja musi dojrzeć? Skupienie i budowę placówki w Krakowie Prokocimiu rekomendował już dwa lata temu PricewaterhouseCoopers, diagnozując perspektywy rozproszonego w... 38 miejscach Collegium Medicum.

- Wejście w życie w lutym br. nowej Ustawy o PPP niewątpliwie uruchomiło wiele zapytań kierowanych do nas o fundamentalne sprawy jak i wyjaśnienie szczegółów, choć nadal żaden samorząd lub ZOZ nie zwróciły się z prośbą o analizy opłacalności podpisania umowy - wyznaje Ewelina Dynkiewicz z firmy doradczej Investment Support z Warszawy.

Zamówiły je natomiast u innych konsultantów miasta, które przygotowują się do organizacji Euro 2012 i muszą przygotować także odpowiednie zaplecze szpitalne: Warszawa, Wrocław i Poznań.

Potwierdził to w rozmowie z nami Jarosław Kochaniak, wiceprezydent Warszawy.

- Chcemy zbadać dogłębnie różne aspekty takiej umowy i dopiero wtedy ewentualnie realizować inwestycje w tym systemie - mówi Kochaniak. - Ale ponieważ będziemy pionierami, a wiele samorządów mniejszych miast patrzy na "liderów", więc musimy to zrobić porządnie.

Zła to była ustawa

Ustawa o PPP z 2005 r. okazała się bublem legislacyjnym. - Na jej podstawie nie zrealizowano żadnego przedsięwzięcia - podkreśla Dawid Sześciło z kancelarii prawnej Weil, Gotshal & Manges. Większość wad usuwa obecnie obowiązująca ustawa.

Obok ogólnych zmian sprzyjających stosowaniu umów PPP w różnych sektorach (patrz: ramka), wprowadza ona także nowe impulsy dla takiego partnerstwa w służbie zdrowia. Znosi zakaz utworzenia zakładu opieki zdrowotnej i udzielania świadczeń zdrowotnych przez spółkę celową (SPV) zawiązaną pomiędzy partnerem publicznym (gminą lub SPZOZ-em) a inwestorem prywatnym.

To podstawowa różnica w stosunku do poprzedniej Ustawy o PPP. Możliwe jest także - podobnie jak pod rządami poprzedniej regulacji - zlecenie przez podmiot publiczny partnerowi prywatnemu wykonywania zadań z zakresu opieki zdrowotnej bez zawiązywania wspólnej spółki. - W takiej sytuacji - podkreśla Dawid Sześciło - wynagrodzenie partnera prywatnego może w całości stanowić zapłata ze środków podmiotu publicznego odpowiedzialnego za wykonywanie zadań z zakresu ochrony zdrowia. Przedstawiciele innych kancelarii prawnych oddają cesarskie co cesarzowi i też wydobywają nowe, pozytywne elementy w Ustawie o PPP. Ale zarazem wskazują na rafy, z których istnienia muszą zdawać sobie sprawę samorządy lub ZOZ-y nawigujące po nowym morzu.

Istota partnerstwa

Projekt Ustawy o PPP przygotowywał minister gospodarki, a w tym samym czasie projekt Ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi tworzył minister infrastruktury. Obie ustawy weszły w życie niemal jednocześnie, na początku br. - trochę mieszając pojęcia i możliwości.

- Istotą Ustawy o PPP jest współpraca i podział ryzyk podmiotu publicznego i prywatnego, podczas gdy w koncesji ryzyko ekonomiczne przedsięwzięcia zostaje przeniesione na podmiot prywatny - wyjaśnia Ewelina Dynkiewicz.

Różny jest też zakres i przedmiot możliwych działań; w koncesji raczej jest to zlecenie wykonania usług, dostaw i robót budowlanych, choć w pewnych przypadkach samorząd może wybrać i taką opcję. Dlatego koncesje osłabiają siłę atrakcyjności umów o PPP. To po pierwsze.

Po drugie ustawa uchyla zakaz utworzenia przez spółkę celową SPV zakładu opieki zdrowotnej, ale SPZOZ-om w Ustawie o ZOZ-ach... zabrania się wniesienia majątku do spółki, której celem działania jest świadczenie usług ochrony zdrowia.

Czy to niedopatrzenie ustawodawcy,

czy uwzględnił on także kontrowersje, jakie wzbudza prosty aport? Gdyby chciał, łatwo by tę lukę usunął - ocenia Arwid Mednis, partner, radca prawny w kancelarii Wierzbowski Eversheds.Formalnie przekazanie majątku może nastąpić poprzez utworzenie najpierw spółki prawa handlowego, która dopiero później przekaże aport, ale czy orzeczenie Sądu Najwyższego nie uzna takiego rozwiązania za omijanie przepisów? Prawnicy widzą inne możliwości rozwiązania tej kolizji, lecz jak z kolei zastrzec w umowie o PPP, aby po jej zakończeniu majątek wrócił do właściciela? Sceptycznie do PPP odnosi się także Andrzej Sokołowski. W jego ocenie brakuje promesy dla inwestora prywatnego, że NFZ podpisze co najmniej kilkuletni kontrakt lub będzie go odnawiał. Inwestor musi więc albo nadmiernie ryzykować, albo przeliczyć ryzyko na pieniądze i zastrzec je w umowie - co z kolei może się nie opłacać samorządowi.

Ten z kolei - po analizie - dojdzie do wniosku, że w rachunku ciągnionym lepiej dopłacać do spółki SPV, niż mieć problemy ze szpitalem.

Kto pierwszy

Czy nowa Ustawa o PPP okaże się przełomowa? Z pewnością upraszcza procedury i burzy wiele murów formalnych stojących poprzednio przed partnerami umowy. Niemniej jednak, dla ożywienia PPP potrzeba kilku gestów politycznych, popierających tę praktykę. No i nic tak nie ożywi sprawy, jak udanych kilka przedsięwzięć o charakterze pilotażowym.

Takie realizacje pomogłyby wypracować najlepsze ścieżki działania oraz rozpoznać ryzyka i zagrożenia, których w skomplikowanych przedsięwzięciach partnerskich nie brakuje. Kto pierwszy, proszę?

Co nowego

Zmiany stanu prawnego wnoszone przez znowelizowaną Ustawę o PPP:

  • Szersze ujęcie przedmiotu PPP, czyli przedsięwzięć, które mogą być realizowane na podstawie ustawy.
  • Wyłączenie obowiązku przeprowadzenia licznych analiz (według przepisów wykonawczych do poprzedniej ustawy było ich 17) warunkujących przystąpienie do przedsięwzięcia (zalecane są jednak analizy prawne i ekonomiczne).
  • Rezygnacja ze szczegółowego wyliczenia elementów umowy o PPP.
  • Większa swoboda partnerów w określaniu zasad realizacji przedsięwzięcia oraz podziału praw, obowiązków i ryzyk

Gdzie po pomoc Od lipca 2008 r. działała przy PKPP Lewiatan fundacja Centrum Partnerstwa Publiczno-Prywatnego. Jej celem jest ułatwienie stosowania PPP w Polsce poprzez tworzenie warunków skracających czas przygotowywania projektów, opracowywanie standardów umów i procedur, obniżanie kosztów przygotowań projektów, promocję idei i konkretnej wiedzy na ten temat, zbieranie i upowszechnianie doświadczeń z tych krajów, gdzie PPP rozwija się bez przeszkód.

PRZYKŁADY przedsięwzięć PPP możliwych do zrealizowania w systemie służby zdrowia:

  • Budowa, odbudowa lub modernizacja ZOZ-u (np. projekt i budowa szpitala, połączona z finansowaniem kapitałowym, utrzymanie i eksploatacja).
  • Świadczenie usług wsparcia technicznego (np. laboratorium, diagnostyka - utrzymanie sprzętu medycznego).
  • Świadczenie specjalistycznych usług klinicznych (dializa, radioterapia, chirurgia).
  • Świadczenie usług zarządzania ZOZ-em (zarządzanie szpitalem lub siecią klinik).
Podaj imię Wpisz komentarz
Dodając komentarz, oświadczasz, że akceptujesz regulamin forum