Ryszard Rotaub/Rynek Zdrowia | 01-04-2015 06:20

Zwrot w orzecznictwie. Według sądu prowadzenie szpitala nie jest zadaniem powiatu

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odideologizował szpitale prowadzone przez samorządy powiatowe. Szpitale można likwidować, wydzierżawiać, przekształcać, sprzedawać, wyburzać. Nie są dobrem szczególnie chronionym. Do tej pory uważano inaczej.

Fot. Archiwum

To precedensowy wyrok, bo dotąd w podobnych sprawach sądy pomijały ustawę z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i skupiały się na ustawie o samorządzie powiatowym.

- Wywodziły z tej ustawy, że samorząd ma obowiązek prowadzenia szpitali funkcjonujących w formule samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej i nie może ich np. przekształcać, chyba że zachowa ciągłość szpitalnych świadczeń. To blokowało przekształcenia - wyjaśnia nam radca prawny Jakub Cieślicki ze szczecińskiej kancelarii Wybranowski Nowicki Biuro Prawne, która reprezentowała przed krakowskim sądem Grupę Nowy Szpital i Nowy Szpital w Olkuszu.

Ustawa o samorządzie powiatowym z 5 czerwca 1998 r. mówi, że szczegółowy zakres kompetencji powiatu w ochronie zdrowia określają inne ustawy (odnoszące się m.in. do takich zagadnień, jak przeciwdziałanie alkoholizmowi, narkomanii, zwalczanie zagrożeń epidemiologicznych, zapewnienie dostępu do opieki ambulatoryjnej). W samej ustawie o samorządzie powiatowym nie ma jednak zapisu, że lecznicami mają zajmować się powiaty. Skąd więc koncepcja, że decydują o nich?

Uzasadnienia szukano w ”innych ustawach” opisujących zadania powiatu w ochronie zdrowia, w szczególności w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej (obowiązywała w latach 1991-2011). Jednakże regulowała ona jedynie zasady tworzenia i funkcjonowania tych jednostek, nie zobowiązywała powiatów do utrzymywania i prowadzenia szpitalnych ZOZ-ów.

Kto rządzi szpitalem?
Według sądu, aktem który niewątpliwie opisuje zadania jednostek publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń zdrowotnych jest ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

- Zawarte w niej przepisy wprost definiują zadania, które ustawodawca nakłada na administrację poszczególnych stopni. Opisuje również (w art. 8 ustawy) zadania powiatów i - co warte podkreślenia - nie obciąża tych jednostek samorządu terytorialnego ani obowiązkiem prowadzenia szpitali ani obowiązkiem udzielania świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych - mec. Jakub Cieślicki relacjonuje stanowisko krakowskiego sądu przedstawione w ustnych motywach rozstrzygnięcia (pisemnego uzasadnienia jeszcze nie ma, wyrok nie jest prawomocny).

Prawnik podkreśla, że w ocenie sądu świadczenia zdrowotne realizowane przez ZOZ-y nie były i nie są finansowane przez powiaty. Ten obowiązek, zgodnie z art. 14 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, spoczywał i spoczywa na ministrze zdrowia oraz Narodowym Funduszu Zdrowia.

Zgodnie z tym rozumowaniem WSA oddalił skargę Prokuratury Okręgowej w Krakowie na uchwałę Rady Powiatu w Olkuszu z września 2009 r. dotyczącą przekształcenia tamtejszego ZOZ-u. Radni postanowili wtedy, że w jego miejsce powstanie niepubliczny szpital, w którym 30 proc. udziałów obejmie samorząd, a resztę prywatny inwestor - Grupa Nowy Szpital.

Czytaj: Przekształcenia: czy samorząd może "pozbyć się" jedynego szpitala w powiecie?

Sporów na temat tego, co wolno zrobić powiatowi ze szpitalem było wiele. Stanowiska sądów oscylowały wokół tezy, że powiat nic nie może zrobić, a jeśli już koniecznie chce przekształcić szpital, bo np. trzeba go dokapitalizować poprzez wejście w spółkę, to musi zapewnić ciągłość oferowanych wcześniej świadczeń.

Szpital po wsze czasy?
Ale formuła SP ZOZ-ów jako podstawy zarządzania szpitalem wyczerpała się. Samorządowcy mieli tego świadomość, więc uciekali się do forteli. Gdy chcieli np. wydzierżawić szpital, nie likwidowali formalnie SP ZOZ - istniał jako firma wydmuszka, która częstokroć nie spłacała zadłużenia. Natomiast pacjenci leczeni byli dalej w tym samym budynku, z tą tylko różnicą, że w wydzierżawionej, niezadłużonej placówce. Wilk był syty i owca cała. A wszystko w majestacie prawa.

Komentując obowiązującą przez wiele lat linię orzeczniczą i następstwa wyroków, Marek Wójcik, obecnie podsekretarz stanu w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji, a wcześniej ekspert ochrony zdrowia Związku Powiatów Polskich, zauważył w rozmowie z portalem rynekzdrowia.pl, że w podejściu sędziów i prokuratorów przesłanki ideologiczne dominują nad merytorycznymi. Jego zdaniem ich wiedza na temat funkcjonowania systemu ochrony zdrowia pozostawia wiele do życzenia, nie są szkoleni w tym zakresie.

- Z tych orzeczeń można wyprowadzić wniosek, że jeśli już w jakimś powiecie jest szpital, to ma istnieć po wsze czasy. Przecież to nonsens, gdyż czasami lepiej byłoby, żeby jakiś szpital nie istniał - stwierdził Wójcik i zaznaczył, że szpitale są tylko w niektórych powiatach.

Powiaty obdarzono szpitalami (na mocy rozporządzenia ministra zdrowia) pod koniec lat 90-tych, gdy wdrażano reformy ochrony zdrowia i dokonywano nowego podziału administracyjnego kraju. Trafiły się tym samorządom terytorialnym, w granicach których akurat były.

- Jeśli powiaty miałyby obowiązek prowadzenia szpitali, to trzeba zapytać, dlaczego nie wszystkie je mają - zbijał argumenty prokuratury o zadaniach samorządów mec. Cieślicki. Przekonywał, że jeśli powiat miałby takie zadanie realizować, to powinien je finansować, a nie robi tego. Szpitalom płaci NFZ.

W wyroku oddalającym skargę Prokuratury Okręgowej w Krakowie uznaje się, że prowadzenie ZOZ-ów nie należy do zadań publicznych powiatu. - Chciałoby się, żeby ten wyrok zapoczątkował nową linię orzeczniczą - dodaje Jakub Cieślicki.

Bez prawnej ochrony
Marcin Szulwiński, prezes Grupy Nowy Szpital, uważa, że czas potwierdził słuszność decyzji radnych ws. przekształcenia szpitala w Olkuszu. - Zakwestionowanie prawidłowo przeprowadzonych przekształceń byłaby złą wiadomością przede wszystkim dla mieszkańców powiatów, którzy oczekują zmian w swoich szpitalach. Decyzja sądu rozwieje być może wątpliwości, które mają samorządowcy przy przekształceniach - przypuszcza Szulwiński.

Wyrok krakowskiego sądu jest istotny z jeszcze jednego powodu. Podobne rozumowanie można, per analogia, przeprowadzić w odniesieniu do samorządów województw. Również im (w ustawie z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa) nie nakazano prowadzenia lecznic. Tak jak w przypadku zadań powiatów z zakresu ochrony zdrowia, ustawa o samorządzie województwa odsyła do innych merytorycznych ustaw, a te - jak dowodzi omawiany wyrok - wskazują na ministra zdrowia i NFZ jako odpowiedzialnych za finansowanie świadczeń zdrowotnych.

Niezależnie od tego, czy wyrok zostanie utrzymany, warto zauważyć, że ustawę o ZOZ-ach zastąpiła w 2011 r. ustawa o działalności leczniczej, regulująca m.in. kwestię przekształceń. Nakazuje ona wprost likwidację szpitala, jeżeli samorząd terytorialny nie zdecyduje się na pokrycie jego ujemnego wyniku finansowego. Likwidacja lecznicy została uznana przez ustawodawcę za legalny i normalny instrument zarządzania.

Ogłoszony w marcu tego roku wyrok WSA i ustawa o działalności leczniczej wskazują, że regulacje prawne nie chronią bytu szpitali - nawet tych działających jeszcze pod szyldem SP ZOZ.