JJ/Rynek Zdrowia | 11-02-2019 06:00

Czy nowe Prawo zamówień publicznych zmieni obraz zakupów na rynku zdrowotnym?

Pod koniec stycznia do konsultacji publicznych został skierowany projekt nowego Prawa zamówień publicznych, które ma wejść w życie na początku 2020 roku. Na zgłaszanie opinii i uwag dotyczących projektu wnioskodawca wyznaczył termin do 18 lutego.

Eksperci obawiają się, że zwiększenie liczby przepisów nie wpłynie na poprawę rynku zamówień publicznych. Fot. PTWP

Jak czytamy w uzasadnieniu projektu, jego celem ma być wprowadzenie nowych rozwiązań opartych na maksymalnej efektywności i przejrzystości udzielanych zamówień publicznych, wsparcie przedsiębiorstw, a także innowacyjnych produktów i usług. Czy propozycje zawarte w nowym Pzp przychodzą w sukurs oczekiwaniom producentów i dostawców rynku wyrobów medycznych i dyrektorów szpitali?

Ogromne pieniądze
Wartość zamówień udzielanych w procedurach, przewidzianych w Pzp, to ok. 163,2 mld zł w 2017 r., co stanowiło ok. 8,23 proc. PKB (w 2016 r. 107 mld zł, 5,8 proc. PKB). Z kolei przybliżona wartość rynku zamówień publicznych, uwzględniająca również zamówienia udzielane bez stosowania procedur, wyniosła 234,6 mld zł w 2017 r. i wykazuje tendencję rosnącą. W porównania do roku 2016 kwota ta wzrosła o ponad 60 mld zł. Niemała część tych ogromnych pieniędzy dotyczy sektora ochrony zdrowia.

Od lat dyrektorzy szpitali, którzy gros swoich wydatków realizują w reżimie przetargów publicznych, zwracają uwagę, że przepisy często nie tylko utrudniają im życie od strony formalnej, ale także bywa, że są stosowane dla nich samych, bo tak stanowi prawo. Nie zawsze ma to uzasadnienie w zakresie transparentności wydawanych pieniędzy czy uzasadnienie ekonomiczne.

Zmiany przepisów Pzp (wprowadzone w 2016 roku), które stawiały sobie za cel, aby kryterium ceny nie było jedynym czynnikiem decydującymi w rozstrzygnięciach przetargowych, nie przyniosły oczekiwanego skutku. Trudno się jednak spodziewać, aby decydujący o finansowej kondycji coraz bardziej zadłużonych placówek zdrowia nie kierowali się przede wszystkim ceną. 

Czytaj więcej: W przetargach nadal decyduje kryterium ceny. Rozwiązaniem centralne zakupy?

Czy nowe pzp zmieni obraz zakupów na rynku zdrowotnym? Czy proponowane zmiany uwzględniają propozycje organizacji zrzeszających szpitale oraz producentów i dostawców wyrobów medycznych?

Biurokracja zmorą szpitali
- Niestety projekt ustawy nie spełnia naszych oczekiwań i nie przybliżył nas do postulatów w zakresie prawa zamówień, które zgłaszaliśmy. Podstawową była kwestia odbiurokratyzowania zamówień publicznych i stworzenia jak najłatwiejszych, jak najprostszych mechanizmów przygotowywania i przeprowadzania postępowań przetargowych - mówi Ewa Książek-Bator, ekspert Polskiej Federacji Szpitali.

Jej zdaniem wszystko to, co zostało w projekcie zapisane, jeszcze bardziej zbiurokratyzuje pracę szpitali. Dołoży im pracy. - Fakt, że przy progu 50 tys. zł musi być ogłoszenie spowoduje, że szpitale zazgłaszają się na śmierć. To nie tak miało wyglądać i nie o to chodziło - stwierdza.

Jak przekonuje, dzisiaj często się zdarza, że przetarg jest celem samym w sobie, bo tak nakazuje prawo. Takie przetargi są dla szpitala dużym kłopotem. Jako przykład podaje usługi prawne. Jeśli prawnicy od lat realizują swoje usługi dla określonej jednostki szpitalnej i wiele prowadzonych przez nich spraw jest w toku, a kończy się z nimi umowa, szpital musi ogłosić nowy przetarg. Efekt końcowy jest trudny do przewidzenia. Jeśli wygra go inna kancelaria, to przejęcie będących w toku spraw będzie nie lada wyzwaniem.

- Czy nie można tego w jakiś sposób ucywilizować? Jestem zaskoczona, że tylko koszty zastępstwa procesowego, a nie same usługi prawne, zostały wyłączone z ustawy - mówi Ewa Książek-Bator.

Wskazuje, że szpitale mają również problemy z oprogramowaniem. Często kupują je modułowo: dla administracji, część medyczną, apteczną....

- Gdy potrzeba dokupić jakiś moduł, to jest prawdziwa klęska. Jeśli w zamówieniu napisane zostanie, że "programowanie musi być kompatybilne", to taki zapis preferuje jedną firmę i łamie się w ten sposób przepisy. Pozostaje złamać je albo męczyć się z oprogramowaniem, które nie pasuje do wcześniej kupionego i "na siłę" jest implementowane, nie zawsze z korzyścią dla systemu i jego sprawnego funkcjonowania - wyjaśnia Książek-Bator.

Odwołania zbyt długo trwają
Jednym z problemów obecnego prawa zamówień publicznych, obok kwestii zawiłości proceduralnych są te związane z odwołaniami i sporami. Te ostatnie trwają zdecydowanie za długo. W projekcie nowej ustawy pojawił się zapis o stworzeniu w Krajowej Izbie Odwoławczej - dodatkowej izby, która miałaby prowadzić postępowanie koncyliacyjne w celu zawarcia ugody przez zamawiającego i wykonawcę, a koncyliacja byłaby obligatoryjna i trwała do 6 miesięcy.

- Pół roku to jest zabójczy czas dla szpitali. To utrudnia funkcjonowanie. Takie odwołania powinny zostać skrócone do szybkiego postępowania, tak jak np. w sądach 24-godzinnych. Trzeba znaleźć klucz i sposób przesyłania dokumentów oraz ich weryfikacji. Może trzeba podzielić takie komisje w KIO na branżowe, w których pracowaliby również specjaliści w zakresie ochrony zdrowia - mówi Ewa Książek-Bator.

Wojciech Szefke, prezes Organizacji Pracodawców Przemysłu Medycznego Technomed podkreśla, że przedstawiciele przemysłu od dłuższego czasu sygnalizowali konieczność zmian w systemie zamówień publicznych. Obecnie obowiązująca ustawa funkcjonuje bowiem już blisko 15 lat i była wielokrotnie nowelizowania.

- Projekt jest bardzo obszernym dokumentem - blisko 3,5-krotnie większym od obecnie obowiązujących przepisów. Należy sobie odpowiedzieć na dwa podstawowe pytania. Czy tak istotne zwiększenie liczby przepisów wpłynie na poprawę rynku zamówień publicznych i czy nie powinniśmy dążyć do sytuacji, w której sektor ochrony zdrowia posiadałby odrębną regulację. Niekoniecznie w postaci ustawy, ale z pewnością, podrozdział w projektowanej ustawie jest rozwiązaniem pożądanym - mówi prezes Szefke.

Są dobre rozwiązania, ale wiele innych czeka
Zauważa, że projekt wprowadza niektóre rozwiązania prawne oczekiwane przez dostawców sektora ochrony zdrowia.

- Przykładem może być reforma środków ochrony prawnej, zwiększenie pozacenowych kryteriów oceny ofert, wprowadzenie enumeratywnych klauzul abuzywnych zakazanych w umowach czy też utworzenie wyspecjalizowanego sądu orzekającego z zakresu zamówień publicznych. Nadal jednak wiele postulatów przemysłu czeka na realizację - stwierdza.

Jak tłumaczy, na rynku funkcjonuje obecnie około 5000-6000 podmiotów szeroko współpracujących z sektorem ochrony zdrowia i dostarczających produkty, których wspólnym mianownikiem jest status prawny definiowany jako wyrób medyczny. Tylko połowa z nich jest aktywna na rynku zamówień publicznych. Wprowadzenie nowych przepisów nie zmieni w sposób diametralny tego, że do przetargów będzie stawać większa liczba dostawców.

- Możemy się spodziewać zmian w przedziale 5 do 10 proc. Podmioty, które nie startują w przetargach, kierują swoją ofertę do innych segmentów odbiorców (np. gabinetów prywatnych) i żaden przepis tego nie zmieni. Wiele szpitali jest poważnie zadłużona i kredytuje się dostawcami. Rzeczywisty problem jaki występuje na rynku, to opis przedmiotu zamówienia - podkreśla prezes Szefke.

Najlepsze praktyki zakupowe?
Jak zapowiadała minister Jadwiga Emilewicz, rekomendując projekt nowego Pzp, w jego tworzeniu zastosowano najlepsze praktyki zakupowe w biznesie, by spowodować, że przetarg nie będzie już celem samym w sobie, co często miało miejsce do tej pory. Zdaniem Wojciecha Szefke wszystko jednak będzie zależało od środków finansowych, jakie będzie miał do dyspozycji zamawiający i jego podejściu do samego procesu zakupowego.

- Pamiętajmy, iż niski poziom finansowania systemu ochrony zdrowia powoduje, że zamawiający zmuszony jest stosować kryterium ceny jako podstawowy element procesu zakupowego. Ponadto skandalicznie niskie płace pracowników działu zamówień publiczny w wielu szpitalach są naturalnym elementem selekcji negatywnej. Obawiam się, że wiele szczytnych postulatów pozostanie na papierze - stwierdza prezes OPPM Technomed.

Zdzisław Sabiłło, dyrektor generalny Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Wyrobów Medycznych Polmed podkreśla, że nowoczesne prawo zamówień publicznych jest niezwykle istotne dla sprawnego funkcjonowania współczesnego państwa i trzeba docenić to, że administracja rządowa podjęła działania mające na celu podniesienie jakości przepisów w tym obszarze, dostrzegając niedoskonałości obecnych procesów i kryteriów.

- Mamy świadomość, że prawo zamówień publicznych jest mechanizmem złożonym i szerokim. Ważna będzie współpraca administracji i organizacji przedsiębiorców w kształtowaniu finalnej wersji projektu, która będzie dostosowana do struktury i dynamiki polskiego rynku - dodaje Sabiłło.

Podkreśla, że ze względu na obszerność projektu, który liczy blisko 700 artykułów, potrzeba więcej czasu na jego dokładną analizę.

- Przygotujemy szczegółowe uwagi do propozycji zawartych w projekcie ustawy, które zostaną przesłane do Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii w ramach konsultacji społecznych - dodaje.