• Drukuj
• Komentarze

Ustawa o działalności leczniczej: samorządy de facto przejmują szpitale, ale czy to się im w ogóle opłaca?

• Jacek Janik/Rynek Zdrowia
• 04-04-2011 06:15

Zdaniem samorządowców uchwalona przez Sejm ustawa o działalności leczniczej przerzuca na jednostki samorządu terytorialnego nowe zadania bez wskazania źródeł ich sfinansowania. Ponadto, m.in. ze względu na brak przepisów wykonawczych, ustawa jest nieczytelna i dopiero praktyka oraz rozporządzenia określą jej prawdziwą wartość.

18 marca Sejm uchwalił ustawę o działalności leczniczej, kluczowej w pakiecie ustaw zdrowotnych - reguluje ona m.in. kwestię przekształceń szpitali. 31 marca Senat wprowadził do ustawy kilkadziesiąt poprawek.

Przymusowe przekształcenie
Zgodnie z nowymi przepisami samorządy, które nie przekształcą szpitali, będą musiały pokryć ich ujemny wynik finansowy w ciągu trzech miesięcy od upływu terminu zatwierdzenia sprawozdania finansowego. 

Jeśli samorządy nie wywiążą się z tego obowiązku, będą zmuszone w ciągu 12 miesięcy do zmiany formy organizacyjno-prawnej szpitala (przekształcenie szpitala w spółkę kapitałową lub jednostkę budżetową) lub jego likwidacji.

- Ustawa w pewnym sensie przerzuca odpowiedzialność za szpitale na samorządy i nakazuje im podjęcie bardzo ważnej decyzji w krótkim czasie. Jeśli szpital wykazuje powstanie straty finansowej, musi zostać ona pokryta w ciągu trzech miesięcy albo powinna zapaść decyzja o przekształceniu w spółkę - mówi portalowi rynekzdrowia.pl Elżbieta Kasprzak, zastępca dyrektora ds. ekonomiczno-organizacyjnych i rozwoju SP ZOZ w Stargardzie Szczecińskim.

Sytuacja SP ZOZ-u w Stargardzie Szczecińskim jest z roku na rok coraz lepsza. Placówka nie ma finansowych zobowiązań wymagalnych, płynność finansowa też poprawia się z roku na rok. Ale...

- Nadal jesteśmy uzależnieni od NFZ i zbyt niskie kontrakty powodują problemy. Z tego powodu w działalności gospodarczej notujemy straty. Obecnie jednak nie przymierzamy się do zmiany formy organizacyjnej placówki. Czekamy na ostateczny kształt ustawy i zobaczymy, co będzie dalej - dodaje dyrektor Kasprzak.

Nowy obowiązki (finansowe) samorządów
Jednostki samorządu terytorialnego działają na zasadach budżetowych. W żadnym budżecie samorządowym do tej pory nie rezerwowano funduszy na pokrycie strat, jakie ewentualnie mogą przynieść placówki ochrony zdrowia.

- Aby takie pieniądze się znalazły, muszą pochodzić ze środków własnych lub dotacji czy subwencji, ponieważ tak jest skonstruowany budżet jednostki samorządu terytorialnego. Nie można jednak wskazać żadnej podstawy prawnej do ewentualnego pokrycia takich strat. Jedyną jest tzw. rządowy "plan B" - dotacja skarbu państwa wyrażona umową z ministrem zdrowia, na pokrycie zobowiązań publicznoprawnych przekształcanych placówek - mówi dr Andrzej Liszewski, rzecznik SP ZOZ-u w Żyrardowie i p.o. pełnomocnika ds. ochrony zdrowia starosty powiatu żyrardowskiego.

Jak dodaje, to źródło środków już się kończy, ponieważ wnioski w tej sprawie będą przyjmowane tylko do 20 sierpnia.

- Trudno się spodziewać, aby zachwyt budziła ustawa, do której nie ma aktów wykonawczych i tym samym wskazania źródła środków, które samorząd mógłby wykorzystać na pokrycie strat szpitala - ocenia Andrzej Liszewski.

Jego zdaniem nie ma co dyskutować o funkcjonowaniu opieki zdrowotnej w oparciu o spółki prawa handlowego - to rozwiązanie jest bardziej funkcjonalne, skuteczniejsze i efektywniejsze. - Problemem jest, jak "przełknąć żabę", czyli poradzić sobie z zobowiązaniami zakładów opieki zdrowotnej - dodaje.

Dyrektor Elżbieta Kasprzak ze Stargardu Szczecińskiego zwraca uwagę też na to, że samorządy mają bardzo różną kondycję finansową, co spowodowane jest ich angażowaniem się w przedsięwzięcia współfinansowane ze środków unijnych.

Przyzwolenie na zadłużanie
Jak przekonuje Andrzej Liszewski, do tej pory mieliśmy do czynienia ze społecznym i politycznym przyzwoleniem na finansowanie z budżetu państwa świadczeń zdrowotnych poprzez zadłużanie placówek. Co kilka lat je oddłużano, wprowadzając różne programy restrukturyzacyjne i przeprowadzając reorganizacje, które były zakamuflowanymi formami pokrywania strat przez skarb państwa.

- Tak od lat funkcjonowały placówki ochrony zdrowia. Teraz musi się to zmienić. To kolejne zadanie dla samorządów, które nie mają na to w tej chwili środków. Ich źródłem mogłoby być na przykład zbycie części majątku. Trzeba jednak pamiętać też, że od momentu wejścia do UE, samorządy intensywnie korzystają z bardzo korzystnych inwestycyjnych programów pomocowych i wykorzystały przy tym swoje wszystkie rezerwy finansowe. Skąd dzisiaj mają jeszcze zaczerpnąć nowe środki, aby pokryć zobowiązania SP ZOZ-ów? - pyta retorycznie dr Liszewski.

Jak podkreśla dr Liszewski, na rynku zdrowotnym działają również placówki, które sobie dobrze radzą, są w dobrej kondycji finansowej oraz oferują wysoką jakość usług. Jednak to, zdaniem Liszewskiego, wyjątki potwierdzające regułę.

Groźny współczynnik zadłużenia
Wszyscy starostowie, z którymi rozmawiał portal rynekzdrowia.pl, podkreślają, że przejęcie kolejnego zadania przez samorządy bez wskazania źródła finansowania stworzy problem systemowy.

Wprowadzone ubiegłego roku przez ministra finansów rozporządzenie, które zmieniło strukturę obliczania współczynnika zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego (nie może przekroczyć 60 proc. dochodów), spowodowało, że w Polsce pojawiło się nagle prawie 200 jednostek samorządowych, które ten wskaźnik przekroczyły. A to wiąże się konkretnymi konsekwencjami.

- Jak takie samorządy, bez naruszenia prawa, mają jeszcze sięgnąć po dodatkowe środki, by pokrywać straty placówek zdrowia czy ponosić koszty ich przekształcenia? - pyta dr Liszewski. - To ogromny problem, który wymaga znacznie szerszego spojrzenia, nie tylko z punktu widzenia ochrony zdrowia, ale problematyki funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego w kraju - dodaje.

Do nas należy decyzja
- Ustawa o działalności leczniczej niektóre sprawy porządkuje. Istotne jest to, że decyzje w sprawie ewentualnego przekształcenia należą do organu założycielskiego. To my możemy decydować o przekształceniu, w zależności od tego, czy szpital funkcjonuje dobrze czy źle. Korzystne jest także to, że w przypadku decyzji o przekształceniu szpitala, już nie jest potrzebna bardzo uciążliwa forma likwidacji. Ustawa dość zasadniczo upraszcza całą procedurę - mówi Zbigniew Potyrała, starosta oleśnicki.

Zdaniem starosty oleśnickiego w pewien sposób oszukani zostali ci, którzy wcześniej zdecydowali się na tzw. "plan B". Na Dolnym Śląsku taki trud podjęło kilka powiatów i tylko jednemu (w Dzierżoniowie) to się udało. Pozostałe mają ogromne problemy proceduralne. Po wejściu w życie ustawy o działalności leczniczej droga do uzyskania środków na pokrycie zadłużeń cywilnoprawnych zostanie bardzo uproszczona. 

Zły automatyzm
Po stronie negatywnych konsekwencji przyjęcia ustawy starosta oleśnicki umieszcza to, że kiedy szpitale się nie bilansują - nie zawsze z powodu złego zarządzania, a chociażby ze względu na system rozdziału pieniędzy przez NFZ - to z mocy prawa garb długów przechodzi automatycznie na samorząd. Kiedy ten ma duże zadłużenie, może przekroczyć ustawowe wskaźniki wynikające z ustawy o finansach publicznych.

Jego zdaniem, dopiero kiedy ustawa wejdzie w życie i będą do niej przepisy wykonawcze, okaże się, jak to wszystko zadziała.

- Generalnie nie odbieram negatywnie tej ustawy, ale są też pewne zagrożenia, z którymi będziemy musieli się zmierzyć. W samorządzie nie boimy się odpowiedzialności, problem polega jednak na tym, że nie mamy żadnego wpływu na środki, które trafiają do systemu - mówi Zbigniew Potyrała.

Zdaniem starosty, kiedy cały budżet szpitala znajduje się poza kontrolą powiatu, organ założycielski posiada niewielki wpływ na jego kondycję, mimo że ponosi całą odpowiedzialność zarówno finansową jak i polityczną za placówkę.

Jak to wygląda w Oleśnicy? Powiatowy Zespół Szpitali w Oleśnicy, po wprowadzeniu programów restrukturyzacyjnych i połączeniu dwóch szpitali, osiągnął w 2009 roku ponad 1,5 mln zysku. W 2010, po podwyżkach dla załogi i spłaceniu zobowiązań, w tym wynikających ze starych długów, bilans oscyluje około zera. Kontrakt na 2011 rok szpitala jest porównywalny z ubiegłorocznym, ale nie uwzględnia wzrostu kosztów i inflacji.

W opinii Marka Wójcika, eksperta ds. zdrowia w Związku Powiatów Polskich, skala finansowego wsparcia przekształceń SPZOZ-ów jest niewielka, choć na pewno większa niż w planie B.

- Niestety, ustawa znowu faworyzuje tych, którym przez wiele lat udawało się nie spłacać zobowiązań publiczno-prawnych. Nie przewidziano natomiast żadnych zachęt do przekształcania dla placówek, które są dobrze zarządzane i nie toną w długach - zaznacza ekspert ZPP.

Straszak likwidacji
Jak twierdzą samorządowcy, w ocenie prawników ustawa jest niekompletna, ponieważ kieruje delegacje w postaci zarządzeń, których jeszcze nie ma.

- Jako przedstawiciela organu założycielskiego dla grajewskiego szpitala, który boryka się z dużymi problemami finansowymi, przede wszystkim interesuje mnie kwestia przejęcia zobowiązań tej placówki. Kwestia pokrycia zobowiązań kosztów zadłużenia z danego roku bilansowego nie jest groźna. Zapłacimy, jeśli będzie to np. około 200 tys. zł za 2012 rok. Ale nie przejmę 20 mln zł długu, po to aby przekształcić szpital - mówi Jarosław Augustowski, starosta grajewski.

Starosta wskazuje, że na Podlasiu nie ma placówek, które skorzystałyby z wcześniejszych, rządowych form oddłużania szpitali. Przyczyna jest prosta. Na Podlasiu szpitale nie mają zobowiązań finansowych np. w stosunku do ZUS. I nie zadziałał tutaj nigdy żaden plan B czy B bis, bo obejmował on udział w zobowiązaniach publicznoprawnych. A tych podlaskie placówki zdrowia nie mają.

- Dla nas zapisy tej ustawy są bardzo nieprzyjazne. Nie znajduję w niej żadnych instrumentów pomocy państwa w oddłużeniu szpitala. To przerzucenie zobowiązań ministerstwa na samorządy - tyle że ja traktuję dług samorządu jako dług publiczny. Dlatego uważam, że ustawa jest kiepska przygotowana, raczej strasząca ewentualnym przekształceniem i likwidacją publicznych ZOZ-ów, a nie pomagająca w tym, aby nimi dobrze gospodarować - ocenia starosta Augustowski.

Czytaj więcej:    Zbigniew Potyrała |  Andrzej Liszewski |  ustawa o działalności leczniczej |  przekształcenia szpitali |  Jarosław Augustowski |  Elżbieta Kasprzak |  artykuły finanse szpitali